CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 1163 / 2015

Dosar nr. 1247 / 2015

AVIZ

referitor la proiectul de Lege privind achiziţiile sectoriale

Analizând proiectul de Lege privind achiziţiile sectoriale, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.188 din 30.10.2015,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de lege, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Proiectul de lege are ca obiect reglementarea achiziţiilor sectoriale în România, intervenţiile legislative fiind argumentate în Expunerea de motive prin asigurarea „transpunerii prevederilor obligatorii ale Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr.L 94/243 din 28 martie 2014.” Astfel, sunt stabilite atât cadrul juridic al modului de realizare de către entităţile contractante a achiziţiilor sectoriale, a procedurilor de atribuire a contractelor sectoriale şi de organizare a concursurilor de soluţii, instrumentele şi tehnicile specifice care pot fi utilizate pentru atribuirea contractelor sectoriale, cât şi anumite aspecte specifice care privesc executarea contractelor sectoriale

Proiectul de lege se înscrie în categoria legilor ordinare, iar, în conformitate cu prevederile art.75 alin.(1) din Constituţia României, republicată, prima Cameră sesizată este Senatul.

2. Din punct de vedere al dreptului european, sunt incidente dispoziţiile Directivei nr.2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr.94 din data de 28 martie 2014. Semnalăm că proiectul de lege conţine reguli mult mai flexibile pentru entităţile contractante ce desfăşoară activităţi relevante, în raport cu cele aplicabile în domeniul achiziţiilor clasice, obiect al prevederilor Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr.94 din data de 28 martie 2014.

Din analiza proiectului de lege, în raport cu prevederile Directivei nr.2014/25/UE, vizate a fi transpuse în legislaţia naţională, apreciem că s-a realizat o transpunere parţială a acesteia, dispoziţii precum art.40 alin.(1) şi (6), art.76 alin.(2)-(3), art.77 alin.(3), (4) şi (6), art.86 alin.(1) şi (4) şi art.97 alin.(2) din Directivă nefiind transpuse. De altfel, în Expunerea de motive se menţionează că „Prin normele de aplicare a proiectului de lege vor fi transpuse unele prevederi ale Directivei 2014/24/UE (care nu sunt transpuse prin proiectul de lege) şi vor fi consacrate norme cu impact operaţional/tehnic cu privire la o serie de aspecte referitoare, printre altele, la funcţionarea platformelor electronice şi unităţile centralizate de achiziţii publice.”

3. La Expunerea de motive, semnalăm că sunt invocate dispoziţii din „Strategia Naţională privind achiziţiile publice”, document care nu cunoaşte consacrare legislativă la momentul analizei prezentului proiect.

4. La titlu, semnalăm că Directiva 2014/25/UE, care este transpusă, prin prezentul proiect, în legislaţia naţională, exprimă încă din titlu faptul că reglementează achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale. Apreciem că şi prezentul proiect ar putea exprima încă din titlu obiectul reglementării, similar cu actul juridic european.

5. Referitor la limbajul utilizat, semnalăm că proiectul cuprinde numeroase norme derogatorii sau de excepţie, întâlnindu-se cazuri când se utilizează în acelaşi alineat ambele procedee, aspect care conferă respectivelor norme un caracter care ar putea crea interpretări (a se vedea norma de la art.33 alin.(3)). Totodată, sunt situaţii în care, printr-o normă, se face o excepţie de la neaplicarea prevederilor prezentei legi, dar tot în sensul neaplicării. A se vedea în acest sens art.51 şi art.52, prin care se face excepţie de la prevederile art.47–50, unde se prevăd cazuri de neaplicare a prezentei legi, dar tot în sensul neaplicării legii. Apreciem că aceste situaţii ar trebui să fie clarificate, pentru a nu se crea confuzii în interpretarea şi aplicarea prezentului proiect.

6. Referitor la modul de redactare, recomandăm ca abrevierea „Art.” să fie scrisă cu iniţială mică în toate cazurile în care nu este primul termen al propoziţiei sau frazei. De asemenea, normele de trimitere precum „Art.5-Art.11” se vor reda conform următorului model: „art.5-11”.

7. La art.3, pentru rigoarea exprimării, propunem ca alin.(1) să debuteze astfel:

„(1) Pentru aplicarea prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos semnifică, după cum urmează:”.

Totodată, pentru o mai uşoară identificare a termenilor şi expresiilor care sunt definite la alin.(1), sugerăm prezentarea acestora în ordine alfabetică.

La lit.c) pct.iii), recomandăm reformularea textului, în vederea clarificării sintagmei „sunt finanţate, mai mult de jumătate”.

La lit.f), semnalăm că se utilizează termenul de „construcţie” în locul termenului „lucrare”, cum este prevăzut de art.2 pct.3 din Directivă.

La lit.g), pentru rigoarea exprimării, sintagma „Anexa 1” se va reda sub forma „anexa nr.1”, observaţie valabilă pentru toate situaţiile similare.

La lit.z), pentru unitate terminologică cu Directiva, recomandăm înlocuirea sintagmei „activităţi auxiliare achiziţiei” prin sintagma „activităţi de achiziţie auxiliare”.

La lit.aa), pentru o exprimare proprie stilului normativ, este necesară înlocuirea expresiei „în sensul art.4” cu expresia „potrivit prevederilor art.4”. Totodată, termenul „menţionate” trebuie înlocuit prin termenul „prevăzute”. Formulăm prezenta observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

8. La art.4 alin.(2), menţionăm că ipoteza juridică nu decurge din ipotezele juridice ale alin.(1), astfel încât în articol nu se asigură o succesiune logică a ideilor şi o coerenţă a reglementării, astfel cum prevede art.48 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Ca urmare, recomandăm ca alin.(2) să constituie o normă de sine stătătoare, eventual poziţionată după art.3 alin.(1) lit.w), care defineşte expresia „drepturi exclusive sau speciale”.

Totodată, semnalăm că norma este eliptică, deoarece nu se precizează de la ce prevederi se face exceptarea. Formulăm prezenta observaţie şi pentru art.33 alin.(3) teza a II-a.

La lit.a), semnalăm că se face trimitere la Legea privind achiziţiile publice şi la Legea privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, acte normative care, la momentul analizei prezentului proiect, nu au cunoscut consacrare legislativă. Reiterăm prezenta observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

Totodată, pentru o informare corectă şi completă, sintagma „Ordonanţa de urgenţă nr.114/2011” se va înlocui cu sintagma „Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.114/2011”.

La lit.b), pentru precizia exprimării, la referirile la Legea nr.123/2012 şi la Legea nr.238/2004 trebuie precizat că au suferit intervenţii de natura modificării şi completării, operaţiune ce va consta în introducerea sintagmei „cu modificările şi completările ulterioare” după titlul acestor acte normative. De asemenea, sintagma „Ordonanţa de urgenţă nr.13/2013” se va înlocui cu sintagma „Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.13/2013”, iar după titlul acesteia se va introduce sintagma „aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.187/2013”.

9. La art.9, pentru rigoarea exprimării, sugerăm reformularea textului în partea de debut, astfel: „În sensul prezentei legi, se consideră activităţi relevante în domeniul porturi şi aeroporturi acele activităţi”.

10. La art.10 alin.(2), pentru rigoarea redactării, sintagma „lit.b)-c)” se va scrie sub forma „lit.b) şi c)”.

11. La art.12 alin.(1), este necesară reformularea textului, în vederea transpunerii corespunzătoare a prevederilor art.15 din Directiva 2014/25/UE, astfel încât norma internă de transpunere să aibă ca referinţă tot moneda euro, cu precizarea că se va calcula echivalentul în lei al respectivelor sume. Formulăm prezenta observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

La alin.(3), pentru o exprimare proprie stilului normativ, sintagma „de aplicare a prezentei legi” trebuie redată sub forma „de aplicare a prevederilor prezentei legi”. Reiterăm observaţia pentru toate situaţiile similare din proiect.

12. La art.33 alin.(3), sintagma „din prezenta lege” se va elimina ca inutilă, observaţie valabilă pentru toate situaţiile similare.

13. La art.34 alin.(1), pentru rigoarea exprimării, este necesară înlocuirea sintagmei „nu se aplică contractelor” prin expresia „nu sunt aplicabile contractelor”. Observaţia este valabilă pentru toate situaţiile similare.

La alin.(4), considerăm că norma de trimitere la informaţiile primite potrivit alin.(1) nu este corectă, deoarece la alin.(1) nu se prevăd nici un fel de informaţii. Recomandăm ca norma de trimitere să vizeze alin.(3).

14. La art.37 alin.(3) lit.c) şi d), întrucât trimiterea din text este redactată inadecvat sub forma „potrivit dispoziţiilor legale”, sugerăm înlocuirea acesteia cu o trimitere expresă la actul sau la actele normative vizate. Formulăm prezenta observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

15. La art.38, semnalăm că este necesară revederea normei, deoarece sintagma „în temeiul unui act cu putere de lege sau act administrativ publicat”, din cuprinsul art.22 al directivei, nu este transpusă corect prin sintagma „în virtutea legii ori a altor acte cu caracter normativ care sunt publicate”. Semnalăm că un act cu putere de lege este un act normativ, şi nu un act cu caracter normativ, iar un act administrativ nu are caracter normativ.

16. La art.40 alin.(1), pentru corectitudinea redactării, termenul „alică” se va înlocui cu termenul „aplică”.

17. La art.41 alin.(1), semnalăm că la lit.b) se face o referire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.114/2011 de două ori. Sugerăm reformularea normei, urmând a se evita folosirea repetată a aceluiaşi act normativ, observaţie valabilă şi pentru toate cazurile similare, când într-o normă se face referire la acelaşi act normativ de mai multe ori (ca exemplu, semnalăm că la art.42 alin.(7) se face referire de 4 ori la acelaşi act normativ, procedeu care îngreunează foarte mult textul respectiv).

18. La art.42 alin.(5), expresia „sunt aplicabile atât dispoziţiile alin.(3) lit.a), cât şi ale alin.(3) lit.b)” trebuie înlocuită cu expresia „sunt incidente deopotrivă dispoziţiile alin.(3) lit.a), şi cele ale alin.(3) lit.b)”.

19. La art.47 alin.(3), sintagma „de la aplicarea prezentei legi” trebuie eliminată din text, deoarece este inutilă.

20. La art.51 alin.(3), semnalăm că, după enumerarea de la lit.c), se regăseşte o frază care nu este marcată, aspect interzis de normele de tehnică legislativă. În această frază se prevede că, pentru noţiunea de influenţă dominantă, prevederile art.3 alin.(1) pct.x) se aplică în mod corespunzător, cu toate că la respectivul punct se prevede definirea întreprinderii publice. Sugerăm corelarea normelor în discuţie.

21. La art.43, pentru o rigoare normativă, expresia „membrii personalului autorităţii contractante sau entităţii contractante” trebuie înlocuită fie cu expresia „membrii autorităţii contractante sau entităţii contractante”, fie cu expresia „personalul autorităţii contractante sau entităţii contractante”. Propunem revederea normei.

22. La art.98 semnalăm că la norma de la alin.(1), se foloseşte de două ori expresia „cu excepţia”, cu atât mai mult cu cât se face referire la situaţia de la art.95 alin.(11), care la rândul ei reprezintă o excepţie. Sugerăm reanalizarea şi, eventual, reformularea normei.

23. La art.164 alin.(5), pentru unitate terminologică cu ultimul paragraf al art.60 alin.(1) din Directivă, este necesară înlocuirea sintagmei „act normativ adoptat la nivelul Uniunii Europene” prin sintagma „act juridic al Uniunii Europene”. De altfel, denumirea de „act juridic al Uniunii Europene” este stabilită de art.288 şi următoarele din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

24. La art.171 alin.(2), pentru evitarea pleonasmului, propunem înlocuirea sintagmei „în mod clar, complet şi fără ambiguităţi” prin sintagma „în mod clar şi complet”.

25. La art.176 alin.(1), pentru supleţea proiectului, titlul Legii nr.286/2009 va fi redat doar la prima menţionare, respectiv la cea de la lit.a).

26. La art.183 alin.(5) lit.a) şi b), pentru o terminologie juridică adecvată, este necesară înlocuirea sintagmelor „de la data hotărârii definitive de condamnare” şi „de la data situaţiei, faptei sau evenimentului relevant” prin sintagmele „de la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare”, respectiv „de la data la care s-a produs situaţia, fapta sau evenimentul relevant”.

27. La art.195, întrucât în directivă nu sunt folosite expresii similare, iar din punct de vedere juridic, termenul „susţinere” nu are nicio semnificaţie, este necesară revederea textului în ceea priveşte expresiile „să recurgă la susţinerea unui/unor terţ/terţi” de la alin.(1), „să invoce susţinerea unui/unor terţ/terţi” de la alin.(2), respectiv „invocând şi susţinerea acordată” de la alin.(3).

28. La art.224 alin.(1) lit.c), este necesară reformularea expresiei „încălcări grave ale prevederilor legale”, definită la alin.(2) al aceluiaşi articol, deoarece este improprie stilului normativ.

29. La art.244 alin.(2) lit.a)-g), k) şi l), pentru un spor de precizie normativă, propunem completarea textelor cu trimiteri exprese la dispoziţiile din lege care stabilesc obligaţiile a căror încălcare constituie contravenţie.

Semnalăm că art.244 alin.(2) lit.m) cuprinde sancţionarea unor fapte prin trimiterea generică la „prevederile legii” şi ale „actelor normative emise în aplicarea acesteia, având ca efect încălcarea dispoziţiilor art.2”. Reglementarea propusă nu îndeplineşte criteriile de precizie, claritate şi previzibilitate ale normelor juridice, mai ales că art.2 nu cuprinde obligaţii a căror încălcare să poată constitui contravenţie, ci stabileşte scopul legii şi principiile care stau la baza atribuirii contractelor sectoriale şi a organizării concursurilor de soluţii. Pe de altă parte, această soluţie legislativă, de sancţionare prin norme în alb, este contrară art.3 alin.(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, conform căruia actele normative prin care se stabilesc contravenţii trebuie să cuprindă descrierea faptelor ce constituie contravenţii. Este necesar, de aceea, ca dispoziţiile din proiect să facă referire expresă la faptele sancţionate drept contravenţii.

Menţionăm că, în acest sens, Curtea Constituţională a stabilit neconstituţionalitatea unor prevederi similare din cuprinsul art.58 lit.ad) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.109/2005 privind transporturile rutiere, reţinând „că prevederile de lege supuse controlului de constituţionalitate sunt deficitare, întrucât nu stabilesc distinct, precis, explicit şi cu claritate obligaţiile ce le revin întreprinderilor, operatorilor de transport rutier şi operatorilor de activităţi conexe transportului rutier, a căror neîndeplinire atrage răspunderea contravenţională”(s.n.).

La alin.(4)‑(6), pentru o exprimare specifică stilului normativ, cuvintele „reglementată”, respectiv „reglementate” trebuie înlocuite cu termenii „prevăzută”, respectiv „prevăzute”.

30. La art.245, pentru un spor de rigoare normativă, expresia „se aplică doar dacă abaterea constatată nu constituie abatere” trebuie înlocuită cu sintagma „se aplică doar dacă fapta constatată nu constituie abatere”.

31. La art.246 alin.(3), pentru precizia normei, în debutul textului trebuie inserată expresia „Prin derogare de la dispoziţiile art.13 alin.(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare”.

32. La art.247, recomandăm eliminarea expresiei „cu excepţia art.28 şi art.29”, întrucât, potrivit art.28 alin.(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii numai dacă actul normativ de stabilire a contravenţiilor prevede în mod expres această posibilitate. Ca urmare, exceptarea de la aplicare a dispoziţiilor art.28 şi 29 este inutilă.

33. În ceea ce priveşte titlul Capitolului VIII, acesta trebuie redat în acord cu normele de tehnică legislativă, astfel:

„CAPITOLUL VIII

DISPOZIŢII TRANZITORII ŞI FINALE”.

34. Recomandăm eliminarea art.250, deoarece norma este inutilă.

35. La art.253, pentru unitate în redactare cu alte acte normative cu obiect similar de reglementare, propunem reformularea textului, astfel:

„Art.253. - În termen de 60 de zile de la data publicării prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I, Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice va elabora norme metodologice de aplicare a prevederilor acesteia, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului”.

36. La art.254, semnalăm că textul este în dezacord cu prevederile art.65 alin.(3) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, în vederea abrogării, dispoziţiile normative vizate trebuie determinate expres, prin menţionarea tuturor datelor de identificare a acestora.

Pentru acest motiv, recomandăm fie reformularea textului, urmând să se precizeze toate datele de identificare ale dispoziţiilor normative vizate a fi abrogate în mod corespunzător, fie eliminarea textului din cuprinsul proiectului.

37. La art.256 alin.(2), recomandăm comasarea lit.c)-e) într-o singură literă, lit.c), cu următorul conţinut:

„c) dispoziţiile art.203, art.205 şi art.207 alin.(2) intră în vigoare la data de 18 octombrie 2018.”

38. La menţiunea privind transpunerea normelor Uniunii Europene, plasată după art.256, este necesară modificarea textului în partea de final, astfel încât să fie redate corect coordonatele publicaţiei oficiale a Uniunii Europene, în care s-a asigurat publicarea directivei transpuse, astfel: „… publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr.94 din 28 martie 2014”.

39. Semnalăm că cele două anexe nu au titluri care să cuprindă exprimarea sintetică a ideii din textul de trimitere, astfel cum se prevede la art.57 alin.(5) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Este deci necesară revederea acestora.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.1163/11.11.2015